Cải cách thể chế để phát triển

Trong vài thập kỷ gần đây diễn ngôn về phát triển thường tập trung vào một số vấn đề như “xây dựng nhà nước pháp quyền”, “dân chủ hóa”, “quản trị nhà nước”, “cải cách thị trường”, “phát triển xã hội dân sự và vốn xã hội.” Cho dù có sự khác biệt khá lớn về nội dung của những vấn đề phát triển này, dường như có một yếu tố quyết định đến sự thành công hoặc thất bại của cải cách: đó là năng lực thể chế của nhà nước. Thể chế nhà nước có một vai trò quyết định trong thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo. Điều quan trọng là làm sao xác định được các tố chất của một thể chế tốt để từ đó xây dựng một hệ thống thể chế hoạt động hiệu quả. Và quan trọng hơn, nghị trình cho việc xây dựng thể chế ở các nước đang phát triển nên là gì.

Tại sao thể chế nhà nước lại quan trọng như vậy?

Kinh nghiệm thực tế cho thấy một hệ thống thể chế yếu kém sẽ tạo ra nhiều vấn đề hơn là giải quyết chúng. Thể chế ở các nước châu Phi như miêu tả của Kohli là “khả năng tập trung yếu kém, thiếu tính chính danh, phụ thuộc vào tính cách cá nhân của lãnh đạo, không bị kiềm chế bởi các luật, và một nền quản lý hành chính chất lượng tồi.” Theo Evans, Zaire là một điển hình của mô hình nhà nước mà ở đó giai cấp thống trị tham nhũng đã biến xã hội thành những con mồi của họ. Kết quả là trong mô hình nhà nước này nguồn lực trở nên lãng phí hoặc bị cướp bóc, dịch vụ công không được cung cấp, và không có việc bảo vệ quyền lợi về xã hội, tư pháp và kinh tế cho người dân, đặc biệt là người nghèo.

Theo Evans, các thể chế yếu kém sẽ làm trầm trọng thêm vấn đề chứ không có khả năng giải quyết vấn đề. Họ thường xuyên ra những quyết định sai lầm về chính sách làm tồi tệ thêm nền kinh tế và phá hủy sinh kế của người dân, đặc biệt nông dân nghèo. Khi phân tích chính sách nông nghiệp của các nước châu Phi, Bates trong tác phẩm “Thị trường và nhà nước ở Châu phi nhiệt đới” đã nhận ra sai lầm của nhà nước khi triển khai các chính sách rút nguồn lực ra khỏi nông nghiệp. Như là hậu quả tất yếu, hàng triệu hộ nông dân đã phải sống trong đói nghèo. Theo báo cáo phát triển của UNDP năm 2000/2001, ở những quốc gia này thì sự phân bổ bất bình đẳng về quyền lực chính trị tương đồng với sự phân bổ quyền lực kinh tế. Và như vậy, cách vận hành của nhà nước sẽ đặc biệt không có lợi cho người nghèo.

Ngược lại, thể chế nhà nước tốt sẽ là chất xúc tác cho phát triển kinh tế. Nhiều lý thuyết và nghiên cứu thực nghiệm đã chỉ ra rằng quốc gia nào có thể chế nhà nước mạnh thì có khả năng đạt được mục tiêu phát triển của mình. Francis Fukuyama khẳng định “trước khi bạn có dân chủ hoặc phát triển kinh tế, bạn phải có nhà nước đã.” Hoff và Stiglitz, được trích dẫn bởi Peter Evans, đã khẳng định “phát triển không còn được xem như là quá trình tích lũy tư bản nữa mà được xem là một quá trình thay đổi tổ chức.” Theo các tác giả này thì thể chế quản trị công đã thay thế thị trường vốn và kỹ thuật để trở thành trung tâm của phát triển. Khung thể chế nhà nước sẽ tạo ra sự tương tác và tích hợp của ý tưởng, kỹ thuật và các yếu tố đầu vào khác như vốn, lao động để sản xuất ra kết quả kinh tế cao hơn. Nhiều nhà kinh tế, bao gồm cả Dani Rodrik, kết luận rằng “chất lượng của thể chế là chìa khóa mở ra các mô hình thịnh vượng trên khắp thế giới.” Vì thế các quốc gia đang phát triển “có rất ít lựa chọn mà phải dựa vào nhà nước để công nghiệp hóa”

Từ khía cạnh thực nghiệm, sự thành công của thể chế nhà nước thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở Đông Á và sự thất bại của nhà nước ở các nơi khác trên thế giới đã được thể hiện bằng tỉ lệ đói nghèo trong báo cáo của UNDP. Theo báo cáo 2000/2001, “ở Đông Á số người sống dưới $1 một ngày đã giảm từ 420 triệu năm 1987 xuống 280 triệu năm 1998. Trong khi đó, ở Nam Mỹ, Nam Á và vùng Châu Phi thì số người nghèo lại gia tăng.” Rõ ràng là một hệ thống thể chế nhà nước mạnh đã thúc đẩy tăng trưởng và có ích cho việc xóa đói giảm nghèo và tái phân phối thu nhập.

Vậy, một thể chế nhà nước tốt là như thế nào?

Trong vài thập kỷ qua, vai trò của nhà nước trong phát triển đã được xem xét qua thời gian. Trong những năm 1960s, nhà nước trên thế giới, với hy vọng công nghiệp hóa, đã can thiệp sâu rộng vào mọi khía cạnh của nền kinh tế. Sự can thiệp quá đà này đã dẫn đến chủ nghĩa nhà nước và gây ra nhiều vấn đề kinh tế vĩ mô, mà đỉnh điểm là cuộc khủng hoảng nợ năm 1982. Như là hậu quả, Evans miêu tả “hình ảnh nhà nước như là một yếu tố thay đổi” đã được biến thành “hình ảnh nhà nước như là cản trở chính của phát triển.” Rõ ràng, cần phải kiểm định các đặc tính nào của thể chế nhà nước mạnh mà có ích cho tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo.  

Năng lực: Theo Evans, sự thành công của Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan là nhờ vào năng lực của hệ thống thể chế nhà nước. Để xây dựng thể chế nhà nước tốt, các quốc gia này đã dựa vào việc tuyển chọn các nhân viên có năng lực, cam kết cho phát triển quốc gia và tạo cơ hội nghề nghiệp lâu dài như trong các tập đoàn kinh tế. Hệ thống thể chế mạnh của các quốc gia này đã điều phối các thành phần khác nhau trong nước, đàm phán hiệu quả với các đối tác nước ngoài. Theo Gereffi, việc quản lý hiệu quả viện trợ nước ngoài, thương mại quốc tế, đầu tư tư bản và các khoản vay phụ thuộc rất lớn vào năng lực của thể chế nhà nước. Vì thế, các quốc gia cần tập trung “vào năng lực của các thể chế nội địa để sử dụng nguồn lực ngoại nhập phục vụ cho sản xuất và đáp ứng nhu cầu ưu tiên của quốc gia.”  

Lựa chọn can thiệp: Theo Evans, các quốc gia phát triển có lợi lớn từ năng lực quản trị của thể chế, nhưng họ cũng hạn chế can thiệp của mình vào các dự án mang tính chiến lược và chuyển đổi. Ngược lại ở các nước đang phát triển có năng lực nhà nước yếu nhưng lại can thiệp một cách tràn lan vào các hoạt động kinh tế nên đã góp phần cho những thất bại tăng trưởng của nền kinh tế. Vì thế, chính phủ ở các nước đang phát triển nên ưu tiên lựa chọn sự can thiệp của mình vào hoạt động kinh tế, tránh làm nền kinh tế méo mó và biến dạng vì năng lực yếu hoặc lợi ích nhóm.

“Ăn sâu bén rễ” trong xã hội: Peter Evans nhấn mạnh đến sự gắn kết nhất quán của hệ thống hành chính công của Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan. Một mạng lưới và quan hệ xã hội giữa các thành viên đã tạo ra một nền tảng cho sự tin tưởng và giúp cho quá trình thảo luận và ra quyết định tốt hơn. Mạng lưới này giúp giảm chi phí hoạt động và giao dịch giữa chính phủ, giới kinh doanh và các thành phần xã hội khác. Nó buộc nhà nước vào xã hội và cung cấp các kênh được thể chế hóa cho quá trình đàm phán và tái đàm phán về mục đích chính sách và phát triển. Kohli thừa nhận chính trị cố kết, cấu trúc quyền lực có chủ đích và tập trung thường được “ăn sâu bén rễ” vào trong xã hội như là một điều kiện tất yếu cho thành công của các thể chế nhà nước. Chính sự hòa nhập và bám rễ này đã đảm bảo xã hội dân sự trở thành một phần của giải pháp hơn là một phần của vấn đề trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội.

Cởi mở và tính trách nhiệm: Tiềm năng tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo phụ thuộc rất lớn vào nhà nước và các thể chế xã hội. Một trong những yếu tố cần phải được nhận ra đó là tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các thể chế nhà nước. Trong báo cáo phát triển của mình, UNDP nhấn mạnh đến tầm quan trọng của việc xây dựng các thể chế minh bạch và các cơ chế tham gia dân chủ. Đây chính là điều kiện cho các thể chế của nhà nước triển khai các chính sách hiệu quả, không bị tham nhũng hoặc lạm dụng quyền hành. Kết quả sẽ là cải thiện trong việc cung cấp dịch vụ công của chính phủ và thúc đẩy tăng trưởng của thành phần kinh tế tư nhân.

Tuy nhiên, việc xây dựng thể chế nhà nước là một nhiệm vụ khó khăn cho các quốc gia phát triển cho dù có ủng hộ và tài trợ của các nhà tài trợ song phương, các tổ chức đa phương và phi chính phủ quốc tế. Cải tổ thể chế có nghĩa là động chạm đến hầu hết các khía cạnh của lĩnh vực công trong khi đó thì nguồn lực để triển khai luôn có giới hạn. Theo Grindle thì thể chế của các nước đang phát triển rất yếu, dễ bị đổ vỡ và không hoàn thiện. Quá trình ra quyết định lại bị hạn chế bới các yêu cầu của các nhà tài trợ với các mục đích khác nhau. Các nhân viên làm cho chính phủ lại ít được đào tạo. Xã hội dân sự thì manh mún, chia rẽ và khả năng tham gia hiệu quả cũng rất hạn chế.

Một thách thức nữa đó là lợi ích nhóm dẫn đến những tranh chấp cản trở quá trình cải tổ thể chế. Các nhóm lợi ích sẽ tổ chức nhau để thúc đẩy hoặc cản trở một chính sách cải tổ nào đó tùy thuộc vào việc có lợi hay gây hại cho lợi ích của họ. Trong nhiều trường hợp, các nhóm lợi ích đã thành công trong việc cản trở chính sách cải tổ. Evans cho rằng khó khăn trong việc thay đổi hiện trạng là do sự phân bổ của lợi ích và mất mát. Các nhóm được lợi từ hiện trạng sẽ tìm mọi cách để cản trở cải tổ cho dù cải tổ có thể mang lại lợi ích tuyệt đối lớn hơn cho họ. Như vậy, để cải tổ thành công thì phải thắng được các phản đối về cả kinh tế lẫn chính trị.

Cải tổ thể chế nhà nước là một việc phức tạp, khó khăn và là một dự án của cả thập kỷ. Tuy nhiên, nâng cao năng lực hoạt động của thể chế nhà nước là điều kiện cho phát triển kinh tế và xã hội. Làm sao để nhà nước là giải pháp của phát triển hơn là vấn đề của phát triển là mục tiêu của thời đại. Có lẽ, một vài nguyên tắc cho cải cách thể chế cần phải được lưu ý và tất nhiên nó nên được hiểu là gợi ý để thảo luận hơn là giải pháp để triển khai.

Trước tiên, thể chế phải được xây dựng bởi một quá trình nội sinh. Không thể áp đặt việc xây dựng thể chế bằng ý chí chủ quan từ bên trên hoặc áp đặt từ bên ngoài, nếu không thể chế sẽ không bền vững và không nhạy cảm với nhu cầu của người dân. Theo Francis Fukuyama, “tính nhà nước được cung cấp bởi người ngoài thường làm giảm khả năng của các thành phần nội địa trong việc tạo ra các thể chế lành mạnh. Nếu thể chế được xây dựng mà phụ thuộc vào bên ngoài sẽ tạo ra sự lệ thuộc, và thậm chí không còn tính chính danh đối với người dân địa phương.”

Quá trình xây dựng các thể chế xã hội của hệ thống xã hội chủ nghĩa đã khẳng định sự thất bại của sự áp đặt ý chí từ bên trên. Theo Scott, đó là do “việc thiết kế máy móc cho cuộc sống và sản xuất thường làm giảm kỹ năng, sự lanh lợi, tính tự khởi sướng và chí khí của cộng đồng hưởng lợi.” Thiết kế này thường làm giảm vốn con người của lực lượng lao động. Theo ông, một thể chế được hình thành qua quá trình tích hợp các ý tưởng của những người tham gia sẽ làm tăng năng lực, kinh nghiệm và kỹ năng.”

Theo Rodrik, “không có một khuôn mẫu hoặc cách làm phổ quát cho việc xây dựng thể chế. Tùy vào mỗi quốc gia xây dựng và triển khai quá trình cải cách thể chế cho phù hợp với điều kiện và nhu cầu của mình. Evans phê phán sự áp đặt bất cứ một mô hình thể chế nào nên các quốc gia bởi các nhà tài trợ đa phương. Ông phê phán các nhà kinh tế, bao gồm Dani Rodrik và Amartya Sen, và cho rằng mô hình thể chế của các nước phương tây là không phù hợp vì sự khác biệt về văn hóa, chính trị và điều kiện kinh tế. Điều quan trọng là phải cổ xúy cho thể chế cải thiện được năng lực của công dân tự ra quyết định cho mình hơn là thỏa mãn nhu cầu của các nhà tài trợ bên ngoài.

Tuy nhiên, Evans đồng ý với Sen trong vai trò quan trọng của sự tham gia của người dân bản địa trong quá trình xây dựng và ra quyết định. Một khi thể chế gắn liền và là một phần của xã hội và có mối quan hệ gần gũi với các thành phần khác nhau thì nhà nươc có khả năng phản ứng với những thay đổi và đáp ứng nhu cầu của người dân. Hơn nữa, trong quá trình này người dân bình thường và những nhóm thiệt thòi hơn có khả năng lên tiếng, đưa nhu cầu của họ ra và phản đối những chính sách gây hại cho họ. Như Tilly đã nói, quá trình này sẽ tạo ra “người bảo vệ quyền, cơ chế đại diện và tòa án cho người nghèo.” Theo Evans, “các thể chế được xây dựng có sự tham gia tạo ra sự bình đẳng tốt hơn… mà không tạo ra chi phí cho tăng trưởng kinh tế, và tạo ra sự ổn định và khả năng đối phó và hồi phục với khủng hoảng tốt hơn.” Một quá trình có sự tham gia cũng tạo ra sự minh bạch và tính trách nhiệm cao hơn cho các thể chế nhà nước.

Như vậy, các thể chế nhà nước nên đóng vai trò trung tâm trong việc tạo ra các thảo luận xã hội. Quan điểm này cũng được chia sẻ bởi Houtzager and Moor (2003) bởi “việc không có điều phối và thiếu tập trung của các hành động của xã hội dân sự là không đủ cho việc hình thành các thể chế bền vững và hiệu quả.” Theo họ, việc này cũng giúp cho các thể chế nhà nước có thêm tính chính danh, quyền hạn và nhờ sự tham gia của các thành phần xã hội vào quá trình đàm phán chính trị. UNDP cũng khuyến khích các thể chế nhà nước mời các lực lượng khác tham gia vào quá trình cải cách vì việc này sẽ tạo ra lợi ích chính trị to lớn cho chính phủ vì họ có tính chính danh và sự ủng hộ của quần chúng – đây là điều cần thiết cho cải cách thể chế.

Tuy nhiên, do tầm quan trọng của chất lượng thể chế đối với tăng trưởng kinh tế và phát triển nên dễ dẫn đến sự tham vọng của các chương trình cải cách thể chế. Chính vì vậy Rodrik gợi ý không cần thiết phải bắt đầu một sự chuyển đổi diện rộng để đạt được sự tăng trưởng kinh tế. Thay vào đó, nhà nước nên nhận biết một số cản trở quan trọng tập trung tháo gỡ để khơi thông những “nút cổ chai” trong vận hành kinh tế. Theo ông, một danh sách dài các đầu việc để cái cách thể chế đưa ra bởi các nhà tài trợ sẽ không nhất thiết mang lại tăng trưởng. Đồng ý với quan điểm này Grindle vận động cho “quản trị đủ tốt” như là mục đích của cái cách thể chế mà các nước phát triển và các nhà tài trợ nên theo đuổi, đó là một hoạt động chấp nhận được của chính phủ và sự tham gia của xã hội dân sự vừa đủ để không làm cản trợ sự phát triển kinh tế và tham gia chính trị, với khả năng tạo ra ảnh hưởng tích cực cho xóa đói giảm nghèo. Đây là cách tiếp cận thực dụng với một thực tế là không phải tất cả các điều tốt đẹp đều có thể đạt được cùng một lúc.