Theo một tài liệu của Liên hợp quốc, “cơ quan nhân quyền quốc gia’ (tiếng Anh: National Human Rights Institutions (NHRIs), hoặc National Institutions for Protection and Promotion of Human Rights) là một cơ quan (body) được giao những chức năng cụ thể trong việc thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền. Một định nghĩa cụ thể hơn của Văn phòng Cao uỷ Liên hợp quốc về nhân quyền thì nêu rằng: “Cơ quan nhân quyền quốc gia là những cơ quan nhà nước có thẩm quyền hiến định và/hoặc luật định trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người. Các cơ quan này là một phần của bộ máy nhà nước và được nhà nước cung cấp kinh phí hoạt động”. Như vậy, NHRIs không phải là một tổ chức phi chính phủ (NGOs) như đôi khi bị nhầm tưởng, tuy hoạt động của các cơ quan này thường rất gắn bó với các NGOs, và trong thành phần tổ chức của chúng thường có đại diện của các NGOs.
Ảnh: một phiên họp của Hội đồng nhân quyền Liên hợp quốc ở Geneva, Thụy Sĩ. Nguồn: Hội đồng nhân quyền LHQ
Tuy nhiên, các NHRIs có một vị thế đặc biệt, không giống với các cơ quan nhà nước thông thường khác. Những NHRIs không phải là một cấu phần và cũng không nằm dưới sự điều hành trực tiếp của bất cứ cơ quan nào trong các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp (tuy chúng có trách nhiệm giải trình và có thể được “gắn” với một hoặc một số cơ quan nhà nước đó). Ngoài ra, mặc dù là các cơ quan quốc gia, song việc thành lập và hoạt động của các NHRIs phải tuân thủ Các nguyên tắc Pa-ri về vị thế của các cơ quan nhân quyền quốc gia (Các Nguyên tắc Pa-ri), trong đó một trong số các nguyên tắc quan trọng nhất đó là các NHRIs phải có tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác và có sự tham gia của đại diện từ nhiều thành phần và nhóm xã hội khác nhau. Chính vì vậy, các NHRIs còn được xem là một quasi-governmental agency – tức là một cơ quan gần như chứ không hoàn toàn là cơ quan nhà nước.
Có những động lực và sức ép từ cả bên trong và bên ngoài các quốc gia thúc đẩy việc thành lập các NHRIs. Trên phương diện quốc tế, ngay từ khi thành lập, Liên hợp quốc đã quan tâm và có nhu cầu tiếp nhận sự trợ giúp của càng nhiều càng tốt các chủ thể ở nhiều cấp độ (quốc tế, khu vực, quốc gia) vào hoạt động bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền. Điều này dẫn tới việc vào năm 1946, Hội đồng Kinh tế-Xã hội của Liên hợp quốc (ECOSOC) đã yêu cầu các quốc gia thành viên thành lập các nhóm hoặc ủy ban nhân quyền để phối hợp hoạt động với Ủy ban nhân quyền Liên hợp quốc (nay đã được thay thế bởi Hội đồng Nhân quyền Liên hợp quốc). Năm 2005, Hội đồng Nhân quyền Liên hợp quốc đã thông qua Nghị quyết 2005/74 tái khẳng định sự quan trọng của việc thành lập và tăng cường tính độc lập và tính đại diện đa thành phần của các NHRIs, cũng như sự hợp tác giữa các cơ quan này trên thế giới.
Ở cấp độ quốc gia, các nhà nước đóng vai trò kép – vừa là chủ thể có nghĩa vụ chính trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền, vừa là thủ phạm chính của các vi phạm nhân quyền – vì vậy, cần một cơ quan tư vấn có tính độc lập tương đối để góp ý và trợ giúp. Các NHRIs được thiết lập để đóng vai trò đó. Những cơ quan đặc biệt này giúp cân bằng giữa hai thái cực: sự quá hữu (bảo thủ, trì trệ..) của các cơ quan nhà nước và sự quá tả (cực đoan, một chiều…) của các tổ chức phi chính phủ trong lĩnh vực nhân quyền.
Mô hình các cơ quan nhân quyền quốc gia
Trên thực tế, không có một mô hình chung về NHRIs cho các quốc gia. Mỗi nước có những mô hình NHRIs khác nhau (về tên gọi, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ…; tuy nhiên, các NHRIs thông thường được thiết lập theo ba hình thức chủ yếu đó là: (i) Cơ quan thanh tra Quốc Hội (Ombudsman); Ủy ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Commission/Committee); (iii) Cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể (Specialized Institutions).
Các Ủy ban nhân quyền quốc gia thông thường thuộc nhánh hành pháp, do Chính phủ thành lập nhưng có tính độc lập tương đối với các cơ quan hành pháp khác và có thể có nhiệm vụ báo cáo thường kỳ với cơ quan lập pháp. Ủy viên của các ủy ban nhân quyền quốc gia có thể có chuyên môn khác nhau, tuy nhiên đều phải có uy tín, kinh nghiệm, được bầu ra trên cơ sở tính đến tính đại diện cho vùng, miền, nhóm người, đảng phái…của quốc gia.
Các Cơ quan Thanh tra Quốc hội thông thường thuộc nhánh lập pháp, được Nghị viện thành lập nhưng có tính độc lập tương đối với Nghị viện. Về bản chất, Thanh tra Quốc hội không phải là cơ quan giám sát nhánh hành pháp, mà chỉ đóng vai trò là cơ quan trung gian giữa các cá nhân và các chính phủ (giống các ủy ban nhân quyền) trong các vấn đề nhân quyền. Chức năng chính của Cơ quan Thanh tra Quốc hội là bảo vệ sự công bằng và tính pháp lý trong hoạt động hành chính công (bao gồm nhưng rộng hơn việc bảo vệ quyền con người). Cơ quan Thanh tra Quốc hội có thể là một cá nhân hoặc một nhóm cá nhân (văn phòng/cơ quan thanh tra Quốc Hội). Mặc dù các Cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới không hoàn toàn giống nhau về cách thức tổ chức nhưng khá đồng nhất về chức năng, nhiệm vụ và thủ tục hoạt động.
Ngoài hai dạng phổ biến kể trên, ở một số nước còn thành lập các cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể hoặc quyền của một số nhóm xã hội nhất định, cụ thể như các ủy ban quốc gia về người thiểu số, người bản địa, phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, người lao động di trú…
Mặc dù tồn tại dưới nhiều hình thức, song các NHRIs đều tuân thủ những nguyên tắc chung về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhân quyền quốc gia (Các Nguyên tắc Pa-ri). Các Nguyên tắc Pa-ri là một văn kiện quốc tế có tính khuyến nghị (không có hiệu lực ràng buộc về pháp lý), được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua theo Nghị quyết 48/134 ngày 20/12/1993 tại thủ đô nước Pháp, trong đó xác định một tập hợp những nguyên tắc nền tảng cho việc thành lập, tổ chức và hoạt động của các NHRIs trên thế giới. Văn kiện này đề cập đến các vấn đề: Thẩm quyền và trách nhiệm của NHRIs; Cơ cấu tổ chức và những bảo đảm về tính độc lập và đa nguyên của NHRIs; Những cách thức hoạt động của NHRIs; Các nguyên tắc bổ sung liên quan đến vị thế của NHRIs có thẩm quyền xử lý những khiếu nại vi phạm nhân quyền.
Về thẩm quyền, theo Các Nguyên tắc Pa-ri, các NHRIs phải được pháp luật quốc gia giao quyền và nhiệm vụ thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền càng rộng càng tốt. Về chức năng, các NHRIs đóng vai trò: Tư vấn (theo yêu cầu) cho Chính phủ, Nghị viện và các cơ quan nhà nước khác về các vấn đề lập pháp, hành pháp, tư pháp và thực tiễn liên quan đến bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền; Soạn thảo và cung cấp cho các cơ quan kể trên báo cáo về tình hình nhân quyền quốc gia (khái quát và trên những vấn đề cụ thể); Thúc đẩy việc bảo đảm sự hài hòa của pháp luật và thực tiễn quốc gia với các tiêu chuẩn quốc tế về nhân quyền; Vận động nhà nước tham gia các điều ước quốc tế về nhân quyền; Hỗ trợ xây dựng các báo cáo quốc gia về nhân quyền trình các cơ quan Liên hợp quốc; Hợp tác với các cơ quan nhân quyền của Liên hợp quốc và các cơ quan, tổ chức quốc gia hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền; Hỗ trợ xây dựng các chương trình nghiên cứu, giảng dạy nhân quyền ở quốc gia; Phổ biến kiến thức, thông tin về nhân quyền.
Về thành phần, các NHRIs thường bao gồm đại diện của nhiều tầng lớp, nhóm lợi ích trong xã hội, ví dụ như các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền và chống phân biệt đối xử (bao gồm các tổ chức công đoàn, các tổ chức nghề nghiệp (luật sư, nhà báo, bác sĩ..); các cơ sở học thuật (trường đại học, viện nghiên cứu…); các chuyên gia có uy tín; thành viên của các Nghị viện; chuyên viên của các cơ quan chính phủ…
Tính độc lập (tương đối) là yếu tố không thể thiếu của các NHRIs. Theo Các nguyên tắc Pa-ri, các NHRIs cần phải có tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác; mức độ độc lập càng cao càng tốt. Có nhiều yếu tố bảo đảm cho tính độc lập của NHRIs, trong đó bao gồm: Được cung cấp trụ sở, trang thiết bị làm việc; Được nhận tài trợ để thực hiện những hoạt động thích hợp; Việc thành lập, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ được quy định trong luật.
Các NHRIs thường hoạt động theo những phương thức sau: Xem xét giải quyết mọi vấn đề thuộc thẩm quyền, bất kể do chủ thể nào đề xuất; Tiếp xúc với bất kỳ ai, thu thập bất kỳ thông tin, tài liệu nào cần thiết để giải quyết các tình huống thuộc thẩm quyền; Trực tiếp hồi đáp ý kiến công chúng hoặc thông qua bất kỳ cơ quan thông tin đại chúng nào; Họp định kỳ hoặc bất kỳ khi cần thiết các thành viên đương nhiệm; Thành lập các nhóm công tác khi cần thiết; Duy trì quan hệ tham vấn với các cơ quan khác có chức năng thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền; Phát triển quan hệ với các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền.
Không phải tất cả, song khá nhiều NHRIs được giao cả thẩm quyền tiếp nhận và xử lý những khiếu nại, tố cáo về vi phạm nhân quyền. Những NHRIs có thẩm quyền này sẽ được: Tiếp nhận bất kỳ khiếu nại, tố cáo nào gửi tới, hoặc chuyển tiếp chúng đến các cơ quan có thẩm quyền khác theo quy định pháp luật; Giải quyết các khiếu nại bằng biện pháp hòa giải, bao gồm việc đưa ra những quyết định có tính ràng buộc, trên cơ sở giữ kín thông tin về người khiếu nại; Thông báo cho chủ thể khiếu nại các quyền của họ, các giải pháp đền bù có thể và hỗ trợ họ đạt được các giải pháp đó; Đưa ra khuyến nghị với bất kỳ cơ quan có thẩm quyền nào về bất kỳ vấn đề nào liên quan đến lập pháp, hành pháp và thực tiễn về nhân quyền.
Triển vọng về việc thành lập NHRIs ở Việt Nam
Nếu xét đúng theo các tiêu chí được đề cập ở trên, Việt Nam hiện chưa có cơ quan nào có thể coi là NHRIs. Cụ thể, Việt Nam chưa có Ủy ban nhân quyền cũng như bất cứ thiết chế nào có thể coi là Thanh tra Quốc hội như ở nhiều nước khác. Các Hiến pháp Việt Nam từ trước đến nay cũng chưa từng quy định về NHRIs.
Có quan điểm cho rằng, một số cơ quan ở Việt Nam trên thực tế có thể coi là các cơ quan nhân quyền đặc biệt (một dạng của NHRIs – như đã đề cập ở trên), bao gồm: Ủy ban bảo vệ, chăm sóc, giáo dục trẻ em (nay đã giải thể, sáp nhập vào các Bộ LĐ-TB-XH và Bộ Y tế); Ủy ban vì sự tiến bộ của phụ nữ; Ủy ban Dân tộc (của Chính phủ); Hội đồng Dân tộc (của Quốc Hội)… Ở đây, mặc dù các cơ quan này có chức năng thực hiện một số hoạt động theo kiểu NHRIs ở các nước, nhưng không thể được coi là các NHRIs thực sự, vì không phù hợp với các Nguyên tắc Pa-ri ở nhiều điểm cốt lõi, bao gồm tính độc lập và chức năng, nhiệm vụ.
Nguyên nhân chính khiến Việt Nam chưa có NHRIs có lẽ là do hiểu biết không chính xác về cơ chế này. Ở Việt Nam, các NHRIs thường bị coi là một dạng tổ chức phi chính phủ, thậm chí một hình thức tổ chức đối lập với chính quyền. Một số yếu tố khác có thể là nguyên nhân của tình trạng này, trong đó bao gồm thiếu chuyên gia làm việc cho các NHRIs, thiếu hiểu biết về vị trí, vai trò, cơ chế tổ chức và hoạt động của các NHRIs nên chưa biết thành lập và vận hành chúng như thế nào…
Một câu hỏi đặt ra là Việt Nam có nên thành lập NHRIs không? Từ những phân tích ở trên về NHRIs và tình hình thực tiễn trong nước, khu vực và quốc tế, có thể thấy việc thành lập một hoặc một số cơ quan có chức năng của NHRIs hiện là cần thiết ở nước ta, vì những lý do sau:
Thứ nhất, thúc đẩy, bảo vệ nhân quyền hiện vừa là một nghĩa vụ quốc tế, vừa là một yêu cầu khách quan để bảo đảm sự tồn tại của các chính thể trên thế giới. Để thực hiện việc này, cần phải có cơ chế và bộ máy phù hợp. Thực tiễn trên thế giới cho thấy các NHRIs là một cấu phần không thể thiếu trong cơ chế, bộ máy đó.
Thứ hai, cũng như các nước khác, Việt Nam đã, đang và sẽ tiếp tục phải giải quyết ngày càng nhiều hơn các vấn đề về nhân quyền ở tất cả các cấp độ, quốc gia, khu vực và quốc tế, đòi hỏi phải sớm hoàn thiện cơ chế, bộ máy hiện có về bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền mà hiện đang thiếu một cấu phần cơ bản là các NHRIs.
Thứ ba, với vị thế đặc biệt của nó, NHRIs là cơ quan hữu ích giúp nhà nước giải quyết những yêu cầu khách quan, chủ quan kể trên, vì thiết chế này có thể:
• Cung cấp những tư vấn và trợ giúp độc lập, khách quan, có tính xây dựng cho nhà nước trong việc bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền.
• Đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế, làm tăng uy tín của nhà nước trên trường quốc tế.
• Là đầu mối cung cấp thông tin khách quan, tin cậy cho cộng đồng quốc tế về tình hình nhân quyền ở Việt Nam.
• Làm trung gian giúp giảm thiểu và hóa giải những bất đồng giữa chính phủ – xã hội dân sự, chính phủ-tổ chức quốc tế trong vấn đề nhân quyền.
Việc thành lập NHRIs của Việt Nam theo dạng thức nào đòi hỏi phải có thêm những nghiên cứu chuyên sâu, tuy nhiên, có ba dạng thức có thể xem xét (xếp theo thứ tự ưu tiên), đó là: (i) Thành lập dưới dạng cơ quan Thanh tra Quốc hội; (ii) Thành lập dưới dạng một Ủy ban nhân quyền; (ii) Khôi phục và/hoặc cải tổ một số ủy ban của Quốc hội và cơ quan của Chính phủ (đã nêu ở trên) theo hướng để trở thành các cơ quan nhân quyền đặc biệt. Đối với lựa chọn thứ hai (Ủy ban nhân quyền) có thể đặt dưới sự quản lý của Quốc Hội và Chính phủ, tuy nhiên, từ những đặc điểm, tính chất của NHRIs như đã đề cập và phân tích trong bài viết này, việc đặt dưới quyền Quốc Hội tỏ ra phù hợp hơn.
Cuối cùng, việc thành lập NHRIs nên được quy định trong Hiến pháp. Đó là bởi vị thế hiến định giúp khẳng định và tăng cường vị trí, vai trò của thiết chế quan trọng này trong đời sống chính trị, xã hội của đất nước. Đây cũng là một yêu cầu/gợi ý mới cho việc sửa đổi Hiến pháp hiện hành năm 1992.
