Theo nghĩa tổng quát, thuật ngữ “các cơ quan giám sát độc lập” dùng trong bài viết này chỉ những cơ quan được ghi nhận trong hiến pháp và/hoặc luật của một quốc gia với chức năng giám sát việc thực thi quyền lực công của các cơ quan nhà nước, ví dụ như Ombudsman; Cơ quan Kiểm toán quốc gia; Hội đồng/Uỷ ban bầu cử quốc gia; Ủy ban phòng, chống tham nhũng quốc gia; Ủy ban nhân quyền quốc gia; Ủy ban công vụ; Hội đồng/Toà án hiến pháp… Trong một số nghiên cứu và văn bản hiến pháp trên thế giới, các cơ quan này được gọi chung bằng những tên như independent accountability agencies/bodies/institutions, indendent oversight agencies/bodies/institutions, hoặc independent bodies
Trước hết, cần thấy rằng mặc dù có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, song tính “độc lập” (independent) của các cơ quan trên chỉ là tương đối. Ở đây, độc lập không hàm ý là các cơ quan giám sát này nằm ngoài cấu trúc thể chế của các quốc gia, cũng như không chịu trách nhiệm giải trình với bất cứ chủ thể nào. Tính độc lập chỉ có nghĩa các cơ quan này thông thường không phải là một bộ phận, và quan trọng hơn, chỉ hoạt động theo hiến pháp và/hoặc luật, không chịu sự chi phối của bất cứ nhánh quyền lực nào (lập pháp, hành pháp, tư pháp). Tính độc lập của các cơ quan giám sát độc lập, theo như phán quyết của Toà án Tối Mexico, xuất phát từ “sứ mệnh chính của các cơ quan này gắn với những lợi ích chung của cả nhà nước và xã hội”. Theo nghĩa đó, các cơ quan giám sát độc lập cần phải được thành lập và vận hành theo một cách thức vô tư, khách quan, cân bằng, phi đảng phái để có thể nhạy cảm và bảo vệ hiệu quả lợi ích chung của cả nhà nước và xã hội.
Động lực chính cho việc thành lập các cơ quan giám sát độc lập là nhu cầu giám sát việc thực thi quyền lực công của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là của nhánh hành pháp. Đây là nhu cầu chung của mọi nhà nước, bất luận thuộc thể chế chính trị nào, tuy tính chất và sự mức độ cần thiết của nó ít nhiều khác nhau giữa các quốc gia. Ở đây, cùng với sự phát triển của dân trí, dân chủ, nhu cầu của người dân trong việc kiểm soát, giám sát để bảo đảm tính minh bạch, liêm chính của các cơ quan nhà nước ngày càng cao, khiến cho các thiết chế nhà nước truyền thống, kể cả ở các quốc gia theo nguyên tắc tam quyền phân lập, không còn đáp ứng được một cách hiệu quả. Các cơ quan giám sát độc lập được thành lập để khoả lấp khoảng trống đó.
Các nghiên cứu hiện có đều cho thấy, việc thành lập các cơ quan giám sát độc lập là xu hướng chủ yếu diễn ra ở các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là ở các nền dân chủ mới (new democracies) về phía nam bán cầu, không phải của các quốc gia đã có truyền thống dân chủ ở phía bắc. Điều này có lẽ là bởi ở những nền dân chủ mới, các thiết chế truyền thống (nghị viện, chính phủ, toà án) với các quy tắc phân quyền, kiềm chế, đối trọng chưa kịp vận hành hiệu quả, đòi hỏi phải có những thiết chế bổ sung để tăng cường khả năng kiểm soát, giám sát việc sử dụng quyền lực công. Ngoài ra, một số tác giả còn đề cập đến một nguyên nhân nữa khiến cho các cơ quan giám sát độc lập gần đây chủ yếu được thành lập ở các quốc gia đang phát triển chứ không phải các quốc gia phát triển, đó là áp lực về nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các chủ thể cung cấp ODA với một số nước đang phát triển.
Theo nghiên cứu của John M. Ackerman, các cơ quan giám sát độc lập được giao nhiều thẩm quyền khác nhau như giám sát về ngân sách, giám sát về bầu cử, bảo vệ công dân (Ombudsman), công tố độc lập, dịch vụ dân sự, giám sát tư pháp, và chống tham nhũng. Trong đó, các cơ quan giám sát độc lập có chức năng giám sát ngân sách, giám sát bầu cử và bảo vệ công dân (Ombudsman) chiếm tỷ lệ áp đảo. Mặc dù vậy, một số nghiên cứu khác cho thấy xu hướng thiết lập các uỷ ban quốc gia về chống tham nhũng và về bảo vệ, thúc đẩy quyền con người đang gia tăng trên thế giới
Vấn đề hiệu quả hoạt động
Theo John M. Ackerman, có bốn yếu tố tạo thành “trạng thái tổ chức” (institutional situation) có thể dùng để đánh giá xem một cơ quan giám sát độc lập có thực sự phải là một động lực mới đóng góp tích cực vào việc thúc đẩy quản trị tốt hay chỉ là một cái bình phong che đậy cho các nhà nước chuyên chế, bao gồm: (i) Tính chính danh trong công chúng (public legitimacy), (ii) Năng lực tổ chức (institutional strength), (iii) Trách nhiệm giải trình của tổ chức (second-order accountability); (iv) Sự quan liêu, trì trệ (bureaucratic stagnation). Thành công hay thất bại trong việc bảo đảm bất kỳ yếu tố nào trong bốn yếu tố này đều ảnh hưởng đến tính chất và hiệu quả hoạt động của các cơ quan giám sát độc lập.
Thứ nhất, về tính chính danh trong công chúng: Yếu tố này nói về hình ảnh và niềm tin của công chúng với một cơ quan giám sát độc lập. Bất cứ một cơ quan giám sát độc lập nào được lập ra đều chất chứa kỳ vọng của công chúng về việc nó sẽ tạo ra những chuyển biến tích cực theo hướng công khai, minh bạch và liêm chính hơn trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Mặc dù vậy, giữ được niềm tin và sự ủng hộ của công chúng là một thách thức lớn với các cơ quan này, đặc biệt ở các quốc gia mà căn bệnh độc đoán, chuyên quyền và tham nhũng đã ăn sâu vào bộ máy nhà nước. Đó là bởi những căn bệnh này khó có thể giải quyết nhanh chóng và chỉ bằng nỗ lực của một cơ quan, cho dù có những thẩm quyền mạnh mẽ và được tổ chức tốt đến thế nào. Trong khi đó, bản thân các cơ quan giám sát độc lập, do được sinh ra trong bối cảnh chính trị của quốc gia đó, nên thường khó thoát khỏi sự chi phối của giới chức đương quyền. Hậu quả là rất có thể các cơ quan này chỉ có danh hiệu, còn hoạt động trong thực tế thì mang tính hình thức, chủ yếu mang tính chất “trang trí” cho nhà chức trách.
Để đưa một cơ quan giám sát độc lập vượt ra được tình thế nan giải này thông thường đòi hỏi những người làm việc cho nó phải có những nỗ lực dấn thân lớn lao trong một khoảng thời gian tuỳ thuộc vào những điều kiện khách quan về môi trường chính trị, pháp lý ở quốc gia liên quan. Thêm vào đó, các cơ quan này còn cần phải có một chiến lược để thoát ra khỏi sự kiềm chế của giới cầm quyền bằng cách khéo léo huy động sự ủng hộ của nhiều chủ thể, ví dụ như các tổ chức xã hội dân sự, giới học thuật, các cơ quan truyền thông, giới doanh nghiệp và của cộng đồng quốc tế, để củng cố và mở rộng vị thế độc lập trong hoạt động của mình.
Thứ hai, về năng lực tổ chức: Yếu tố này nói đến khả năng của các cơ quan giám sát độc lập tác động đến bộ máy nhà nước. Ở đây, kể cả khi có thuận lợi về thể chế, các cơ quan này cũng có thể hoạt động thiếu hiệu quả do năng lực hạn chế. Thực tế cho thấy việc giám sát các lĩnh vực hoạt động của bộ máy nhà nước là công việc rất khó khăn, phức tạp, đòi hỏi các cơ quan giám sát độc lập phải có đội ngũ cán bộ không chỉ tâm huyết mà còn có năng lực chuyên môn cao về vấn đề liên quan. Thông thường các cơ quan giám sát độc lập ở các quốc gia, do hạn chế về kinh phí và tính nhạy cảm trong hoạt động, rất khó tuyển được những cán bộ có phẩm chất và năng lực cao như vậy. Trong khi đó, các cơ quan này thông thường lại không trực thuộc một nhánh quyền lực hay cơ quan nhà nước nào nên không chỉ thiếu kinh nghiệm trong lĩnh vực giám sát mà nhiều khi còn thiếu cả các nguồn thông tin, tư liệu, tài chính cho hoạt động này. Ngoài ra, việc đứng ngoài hệ thống của các nhánh quyền lực nhà nước trong nhiều trường hợp còn khiến cho các cơ quan giám sát độc lập không nhận được sự hợp tác của các chủ thể bị giám sát, trong khi họ thường không được giao thẩm quyền cưỡng chế.
Để giải quyết khó khăn trên, thắt chặt mối quan hệ với công chúng là chiến lược cần thiết của các cơ quan giám sát độc lập. Thêm vào đó, việc tìm kiếm sự phối hợp, giúp đỡ của những chủ thể đã nêu ở phần trên, đặc biệt là các tổ chức xã hội dân sự, các cơ quan truyền thông và giới học thuật, có thể giúp các cơ quan giám sát độc lập vượt qua được khó khăn về thiếu thông tin và nguồn nhân lực có chuyên môn cao.
Thứ ba, trách nhiệm giải trình của tổ chức: Vị thế độc lập của các cơ quan giám sát độc lập là một lợi thế song cũng là một thách thức với uy tín của các cơ quan này. Lợi thế là bởi vị thế đó cho phép các cơ quan giám sát độc lập tránh được những phiền hà từ các cơ quan nhà nước để tập trung vào các mục tiêu của mình. Thách thức là bởi chính vị thế độc lập có thể khiến các cơ quan đó quên đi trách nhiệm giải trình của chính bản thân mình, và đôi khi không rõ cách thức làm thế nào để chứng tỏ trách nhiệm ấy. Đây thuộc về một vấn đề mang tính kinh điển trong quản trị công, đó là “ai canh gác những người canh gác?” (who guards the guardians?)
Có ít nhất hai cách thức hữu ích mà các cơ quan giám sát độc lập nên đồng thời sử dụng để giải quyết vấn đề trên. Thứ nhất là các cơ quan giám sát độc lập cần xác định được một phương thức giúp thường xuyên giám sát hoạt động của chính mình. Về việc này, sẽ là không đủ nếu chỉ dựa vào cơ chế giám sát sẵn có của nghị viện và toà án. Ngoài các cơ chế đó, các cơ quan giám sát độc lập cần thành lập một hội đồng giám sát chung để có thể thường xuyên kiểm tra hoạt động của cả nhóm. Cách thứ hai là tuyệt đối tuân thủ các quy tắc về minh bạch trong hoạt động. Thực tế cho thấy các cơ quan giám sát độc lập đôi khi tự cho mình được miễn khỏi những quy định của luật tiếp cận thông tin, dựa trên niềm tin rằng họ có tính độc lập. Tuy nhiên, quan niệm như vậy không chính xác và không có lợi cho uy tín của các cơ quan này. Ngoại trừ một số thông tin liên quan đến quá trình điều tra, không có nhiều thông tin mà các cơ quan giám sát độc lập nắm giữ thuộc về thông tin mật mà có thể không công bố. Việc hạn chế công khai thông tin và hoạt động sẽ dẫn tới những ngờ vực, làm tổn hại niềm tin của công chúng với các cơ quan giám sát độc lập. Thêm vào đó, việc này còn có thể khiến cho các cơ quan giám sát độc lập bị phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước khác. Bằng cách công khai hoá toàn bộ tiến trình giám sát, bao gồm cả những ý kiến thảo luận trong quá trình giải quyết vụ việc, các cơ quan giám sát độc lập có thể nâng cao uy tín của mình trong công chúng, đồng thời tránh được tình trạng bị chi phối bởi các cơ quan nhà nước. Thêm vào đó, việc phối hợp và huy động sự tham gia của các tổ chức xã hội dân sự, khối học thuật và cơ quan truyền thông vào hoạt động giám sát cũng giúp các cơ quan giám sát độc lập tăng cường trách nhiệm giải trình và tránh được những sự chỉ trích từ công chúng.
Thứ tư, sự quan liêu, trì trệ: Tương tự như yếu tố thứ ba, yếu tố này thuộc về vấn đề nội bộ của các cơ quan giám sát độc lập. Về vấn đề này, một tác giả đã nhận định, căn bệnh quan liêu, trì trệ không loại trừ bất kỳ một thiết chế nào, kể cả những thiết chế có tính chất độc lập với bộ máy nhà nước. Sau giai đoạn năng động ban đầu, các cơ quan giám sát độc lập cũng hoàn toàn có thể trở nên ‘xơ cứng” trong hoạt động, dần dần ngập chìm trong các tầng nấc thủ tục làm cho các hoạt động giám sát không thể kịp thời và hiệu quả. Thêm vào đó, trong nhiều trường hợp, những nỗ lực của các cơ quan nhà nước (chủ thể bị giám sát) trong việc ngăn cản hoạt động của các cơ quan giám sát độc lập cũng là một yếu tố khiến cho các cơ quan này dần dần mất đi động lực năng động ban đầu. Ở đây, việc chống chọi được với những nỗ lực kiềm chế của các chủ thể bị giám sát có tầm quan trọng quyết định với sự tồn tại và phát triển của các cơ quan giám sát độc lập, vì nếu bị thua trong cuộc chiến đó, các cơ quan giám sát độc lập sẽ mất đi khả năng thúc đẩy quản trị tốt ở quốc gia và có thể trở thành những tấm bình phong hay vật trang trí cho bộ máy nhà nước tham nhũng.
Những phân tích ở trên phác hoạ bức tranh về các cơ quan giám sát độc lập được trên thế giới. Nó cho thấy đây là những thiết chế cần thiết cần được hiến định hoặc luật định để giám sát sự lạm quyền và nâng cao tính liêm chính của bộ máy nhà nước ở nhiều quốc gia, đặc biệt ở các quốc gia đang phát triển. Tuy nhiên, nó cũng đồng thời cho thấy những khó khăn, trở ngại trong việc thiết lập và vận hành của các thiết chế mới này.
Trong khi nhiều khía cạnh lý luận, thực tiễn về các cơ quan giám sát độc lập cần tiếp tục làm rõ thêm, thì từ việc quan sát thực tế hoạt động của các cơ quan này trên thế giới, có thể rút ra nhận định rằng, việc ồ ạt thiết lập các cơ quan giám sát độc lập theo “phong trào” tiềm ẩn nhiều rủi ro về thể chế. Thay cho điều đó, các quốc gia chỉ nên thiết lập những cơ quan giám sát độc lập trong những lĩnh vực cần thiết và khi có những điều kiện bảo đảm cho các cơ quan này hoạt động một cách thực sự độc lập, khách quan và hiệu quả. Ngoài ra, việc thiết lập các cơ quan này cũng cần dựa trên những nghiên cứu cẩn thận về triển vọng chúng có thể kết hợp để “nâng cấp”, thay cho việc phá huỷ thiết chế tổ chức quyền lực hiện có.
